學習貫徹《廣東省行政許可監督管理條例》深化改革
廣東省編辦主任 潘享清
2014年5月29日，《廣東省行政許可監督管理條例》（以下簡稱《條例》）經省十二屆人大常委會第九次會議審議通過，將于2015年1月1日正式實施。這是廣東省第一部規范行政許可監督管理工作的地方性法規。貫徹實施《條例》，是以法治手段健全政府權力運行制約和監督體系，以制度化促規范化、長效化的重要舉措。全省各級機構編制管理部門和廣大機構編制干部要以學習貫徹《條例》為契機，深化行政審批制度改革，加快推動政府職能轉變。
1 突出重點，認真學習貫徹《條例》精神
《條例》共七章四十八條，立足于“把權力關進制度的籠子里”這一根本要求，嚴格規范政府行政許可活動，確保有權必有責，用權受監督，違法要追究，并在總則和行政許可的設定、實施、評價、監督管理五個章節共13處明確了機構編制管理部門所承擔的職責。機構編制管理部門要加強學習，深入領會，明確要求，積極履責，把好“五關”。
（一）嚴把“設定關”。行政許可作為一項重要的行政權力，與公民、法人和其他組織的權益密切相關。因此，《條例》從入口把關，明確行政許可的設定應當嚴格控制，并規定了不得設定行政許可的相關情形。對于這些情形，《行政許可法》的要求是“可以不設行政許可”，而《條例》則作出“不得設定”的規定，并增加“通過技術標準、管理規范能夠有效管理”的禁止范圍，是根據市場經濟發展的實際對設定行政許可的進一步細化和嚴格規范。同時，《條例》對變相設定或者實施行政許可作出了明晰的禁止性規定。根據《條例》規定和中央有關精神，機構編制管理部門作為負責統籌行政許可監督管理工作的部門，在嚴把“設定關”上應當做好兩方面工作：一是嚴格控制新設行政許可，對各單位擬設的行政許可進行嚴格審查把關，切實在行政許可設定環節發揮關鍵性作用。二是進一步規范現有的面向社會的非行政許可審批事項，或取消或依法調整為行政許可，切實減少對公民、法人和其他組織的影響，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，保障各類市場主體依法依規自主決策。
（二）狠抓“管理關”。根據十八屆三中全會《決定》關于“推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，依法公開權力運行流程”的要求，《條例》結合廣東省實際，明確規定“行政機關應當依法建立權責清單制度，行政許可實行目錄管理，未納入目錄管理的行政許可不得實施”。在廣東省，機構編制管理部門既是編制權責清單工作的牽頭部門，又是行政許可目錄的管理機構。2012年以來，在省委、省政府的領導下，省編辦牽頭推進廣東省行政審批制度改革先行先試，建立行政審批目錄管理制度，對省級保留的694項行政審批納入目錄管理并向社會公開，同時明確要求未列入目錄的行政審批事項不得以任何形式實施。此外，今年廣東省部署開展的轉變政府職能、清理行政職權和編制權責清單工作，也是貫徹《條例》精神，落實《條例》要求的重要體現，機構編制部門要牽頭抓好橫向各部門和縱向各層級的權責清單制度建立工作，進一步明確政府與市場、政府與社會的權責邊界，力爭實現“清單之外無權力、目錄之外無審批”，促進政府管理規范化、制度化、法治化。
（三）規范“實施關”。為避免行政機關在實施行政許可過程中隨意增減環節、變相實施，《條例》明確規定“行政機關應當建立健全行政許可的標準化實施制度”，并要求行政機關按照省統一的編寫規范，制定辦事指南和業務手冊，并向社會公布。同時，《條例》推行相對集中行政許可，推進行政許可網上辦理，防止行政機關將實施一個行政許可的內部多個環節發展為多個行政許可。2013年，廣東省已以地方標準的形式出臺行政審批事項辦事指南和業務手冊編寫規范。今年以來，結合網上辦事大廳建設，省編辦確定部分省直單位和地區開展行政審批標準化試點。《條例》對這一工作提出明確要求，為在全省全面推進行政審批標準化工作提供了重要的法制保障。
（四）用活“評價關”。行政許可是對特定時期經濟社會的管理方式，并隨著經濟社會的發展而不斷調整，這要求我們必須建立一套科學的評價制度，對行政許可進行全面評估和動態調整。《條例》系統、全面規定了行政許可的評價制度，并明確了機構編制管理部門的評價職責。根據《條例》要求，一方面，機構編制管理部門作為群眾和行政許可實施部門之間的“傳感器”，要廣泛收集和聽取各方對行政許可設定和實施的評價意見。另一方面，機構編制管理部門作為對行政許可活動的“監控器”，要積極主動作為，組織高校、科研機構、社會團體等第三方機構對行政許可進行專項評價，并與行政許可的調整相銜接，打破行政許可一旦設定就長期不變的格局。
（五）強化“監督關”。當前，部分行政許可仍然存在標準不夠細化清晰、操作性不強的問題，“暗箱操作”“權力尋租”等現象時有發生。為強化對政府權力的約束，確保權力的運行符合公開、公正、透明的法治原則，《條例》細化了關于行政許可的監督檢查要求，明確了行政許可監督檢查具體內容和工作方式，明確建立報告制度，各級行政機關每年需向本級政府報告上一年度行政許可的實施和監督管理情況，并向社會公布；對于違反《條例》的情形，按照情節輕重規定了相應的行政處分類型，對不依法進行行政許可活動的法律后果作了進一步細化，充分體現權責一致的原則。同時，《條例》明確了機構編制管理等部門的監管職責，強化規章和其他規范性文件監督檢查，防止變相設定行政許可。近年來，機構編制管理部門會同監察等部門，先后針對行政許可開展了系列監督檢查，對違規設定和實施的，會同有關部門嚴肅處理、堅決糾正。《條例》的出臺，將從立法的層面進一步明確和推動機構編制管理部門履行行政許可監管職責，貫徹執行行政許可年報制度，加大監管力度，完善監管機制。
2 結合實際，
切實抓好深化行政審批制度改革工作
習近平總書記在十八屆二中全會上強調：“政府職能轉變到哪一步，法治建設就要跟進到哪一步。要發揮法治對轉變政府職能的引導和規范作用，重視通過制定新的法律法規來固定轉變政府職能已經取得的成果，引導和推動轉變政府職能的下一步工作。”《條例》的出臺，既是廣東省對以往實施行政審批及推進行政審批制度改革成果的固化，又是廣東省下一步深化行政審批制度改革的指引。現在離《條例》的正式實施還有半年時間，全省各級機構編制管理部門要把學習《條例》、領會精神作為今年工作的重中之重，并要以《條例》精神為指導，繼續抓好深化行政審批制度改革，加快推動政府職能轉變，為廣東省實現“三個定位、兩個率先”目標創造良好的環境。
（一）堅持簡政放權，最大限度減少政府對微觀事務的管理。省級保留的行政審批事項已向社會公開，接下來要結合國家和省的行政審批制度改革實際以及社會反映的意見建議，繼續推動各部門取消和下放行政審批事項，重點是減少企業投資、生產經營活動、社會事業準入、產品物品及信息消費等領域行政審批事項，減少資質資格許可和認定，減少和規范年檢（年審）、技術審查等事項。特別是對非行政許可審批事項要進行重點清理和規范，對面向社會的非行政許可審批，經過評估論證后，確有必要保留的，按法定程序調整為行政許可，不必要保留的，一律取消；對政府內部和對下級政府的非行政許可審批，也要大力精簡規范，有必要保留的調整為政府內部管理事項，沒有必要保留的一律取消。
（二）堅持公開運行，全力推進清理行政職權、編制政府權責清單工作。機構編制管理部門要積極牽頭推進清理行政職權和編制權責清單工作，重點圍繞理順“政府與市場”“政府與社會”“政府部門之間”“政府與事業單位”“省與市縣”這“五對關系”，全面梳理匯總各部門的行政職權，理順權責關系，推動行政執法重心下沉。選擇部分省直單位作為編制權責清單試點，同時在珠三角、粵東、粵西、粵北地區選擇若干市開展縱向權責清單試點，探索編制省、市、縣三級政府部門的權責清單，明確各級政府相關部門的職權范圍，并在年底前向社會公布試點單位權責清單。
（三）堅持規范管理，加快推進行政審批制度建設。一方面，要認真貫徹執行和完善行政審批目錄管理制度，嚴控新設行政審批，對于保留的行政審批事項，統一集中進駐省網上辦事大廳，實行目錄管理，與電子監察系統“無縫”對接，實時在線監控。適時公布市縣行政審批事項通用目錄，進一步規范各級行政審批事項。另一方面，要研究制定行政審批標準化實施管理辦法，大力推進行政審批標準化建設，抓好試點工作，及時總結試點經驗并在全省推廣，最大限度減少和規范自由裁量權，探索建立“辦事工作日”機制、崗位代理制度和“告知承諾”制度。
（四）堅持放管結合，大力促進和加強事中事后監管。在推動簡政放權的同時，要注意做到既要放活，更要管好。要加大力度，推動各部門在本行業或領域加快制定和完善相關監管標準，建立包括準入標準、行為活動標準、結果評價標準等標準的科學合理的社會主義市場監管標準體系，明確市場準入、生產經營活動、產品或服務質量的監管準則，規范市場行為，更好發揮政府保障市場平等、有序競爭和社會公平正義的作用，為強化市場監管夯實基礎。推動政府管理經濟社會從注重審批主體和活動資格向注重監管活動行為和評估活動結果轉變。
（五）堅持協同共治，不斷提升社會自我管理能力。轉變政府職能，政府必須依靠社會力量，創新社會治理，完善協同共治機制。一是加大社會組織的培育發展力度，完善支持社會組織發揮作用的政策框架，積極向社會轉移職能，把原本屬于社會自律管理的事情還權于社會。二是推動社會組織完善法人治理結構，加大社會組織“去行政化”“去壟斷化”改革力度，斬斷其與政府部門或事業單位的利益鏈條，避免其淪為特殊群體謀取私利的工具。三是強化對社會組織的綜合監管。制定社會組織行為規范和活動準則，健全社會組織等級評估制度，完善公平競爭機制、失信懲戒機制、自律保障機制和退出機制，努力形成法律監督、政府監督、社會監督、自我監督相結合的社會組織綜合監管體系。